法规的意义在于，尽管在理想上市场应该拥有完全的自由，有时还是要为了公共的利益、而不是为了利润最大化，来设置一些外部的规则。

　　当涉及到自然资源，政府可以用许多方式来制定法规，它可以要求有时限地禁止废气排放，也可能准许、出售、或拒绝对公共资源的使用权，还可以对某些污染物加以禁止，而对另一些污染物加以限制，或告诫污染者必须采取某些相应的技术，等等。政府还可以划分地域，并规定在各个区域所允许的行为。还可以应用税率而对相应的行为加以奖惩。

　　这么多工具——加上对违法者的制裁——看起来使得政府足以与企业抗衡。然而历史证明，政府从来不是像表面上看来那样强大的法规老虎，每当政府要行使其权力时，就会遭遇来自企业的强大抵抗。经久演变，其制定法规的机构已被其原本所要制约的产业对象所俘虏了。

　　很多学者对法规被俘的过程做过描述，细节有异，而场景相同。一个新的机构被建立，旨在对一个为害公众的产业加以管制，刚开始时，这个机构的行动果敢坚决，过了一些时日却热情不再了。最初组成机构的那些改革者们，被曾在产业从业的老手或是那些想在从事相关政务后能够涉足产业的人们所取代。更有由产业人士所组成的“顾问委员会”与由产业资助的“智囊团”为逐利方案饰以合法的外衣，说客们则在不间断地游说着机构成员。而公众对于所进行的这一切则是一无所知。

　　这个程序在近年来已经发挥到了极点。就在我写作此书的同时，内政部（Interior Dept）部长就曾是采矿工业的说客，环保署（EPA）的头脑是前水电产业（utility）的说客，环保署的第二把手是前孟山都公司（Monsanto）的说客，环保署清洁超级基金的头儿（Superfund cleanups，其职责是要促使产业清洁其有害废物）则曾为企业提供关于如何逃避清洁超级基金的顾问咨询。尽管当今支持产业的叫嚣可能已有所减弱，但这种叫嚣或是抵抗建议的减少，可能恰恰说明产业的优先已接近于常态的大势所趋。

　　被俘的不仅是制定法规的机构 ，作为管理机构、制定法律的国会本身，也已深受影响。据廉政中心（the Center for Public Integrity），“有影响力的产业”如今每年在华盛顿的花费高达60亿美金，并雇用了超过三万五千名说客，其中有二百多位是前参议员 ，他们可以轻易地联络到以前的同事。

　　扫视一下企业的游说游戏，就可以看清它的妙用。MBNA，全国最大的信用卡银行，在1999到2004期间花费了一千七百万美金用于游说 ，较之从2005年通过的全行业的银行破产法的全面修订中所能获得的利益，这点小钱算不上什么。该修正法案规定，除极贫困者以外，任何人在清偿原有债务之前不得再举新债。（申请破产的美国人中大多数是遭遇失业、巨额医疗费用、或是家庭破裂的中产阶级，）纽约时报的一位记者描述了该法案通过时的场景：“律师和说客将参议院听证会拥挤得水泄不通……休息时通常会出现这样的喜剧场景，身着细条纹套装的说客们冲到走廊上，各自从衣兜或公文包里抓出小手机向他们的客户报告，几乎任何时候所报告的消息都是客户们想要听到的。”

　　再试想一下如今华盛顿最具影响力的集团 ，制药工业，它为每一位议员配备了两个说客。参议院财务委员会主席查克R26;格拉斯利（Chuck Grassley）说过，“你若是揪着一只猫的尾巴抡起来，要想不碰到一个制药业的说客都很难。” 理由很充足：制药业成百上千亿的利润就取决于国会所采取的行动——或是不采取行动。例如，在2003年，制药业赢得了在医疗保险内使用处方药的权利，并且限制政府不得协议降价。于是美国人就不能使用从加拿大进口的更便宜的药品，并保护了利用公司的资金来加速药品批准程序的系统。

　　此类事例 不胜枚举，前共和党战略员凯文R26;菲利普斯（Kevin Phillips）就列举了一些：“采伐业曾为了争取保留价值四亿五千八百万美元的采伐道路补贴而花费了八百万美元，他们的投资回报是5725%。葛兰素威康制药公司 （Glaxo Wellcome）投资一百二十万美元，赢得对Zantac（葛兰素生产的善胃德泡腾片）专利延长十九个月，价值十亿美元——他们获得的净回报是83，333%。烟草业花了三千万美元得到了价值五百亿美元的减税(tax break)——回报率高达167，000%。而广播业花费 区区五百万，就得到了免费的数字电视许可证，得到拱手相送的价值七百亿美元的公共资产——不可思议的百分之一百四十万的投资回报。”

　　我们的政治体系如此行事，并非是由于我们的政客们特别地贪腐。根源在于结构。从政府得到好处的产业是富有而且组织严密的，他们从游说的费用及竞选献金中得到即时的高额回报。钱未被直接用作行贿，并不意味着就没有利益交换。政客与企业之间是共栖共生的关系。政客需要金钱，而企业需要优惠，两边都既不傻也不会脸皮薄。期望事业长久的政客们不会经常地去冒犯金主，至少会与他们保持联系，在政治上，有了联系，就意味着赢了九成。

　　相对之下，普通公民手里没有多少钱，没有组织，信息也不完备。每十年中他们大不了可能会在每十年中填写几次民意调查，他们是政治范畴中最易受到愚弄的角色。政客们虽然也会去读读民意调查，但那些调查都与企业所寻求的秘密优惠无关。于是，纪律严明、现金充沛的企业，就轻而易举地取胜于普通的公民。

　　甚至有一种经济学理论对此做出解释：曼克尔R26;奥尔森（Mancur Olson）的集体行动的逻辑（logic of collective action）。奥尔森是哈佛的一位经济学家，他认为，除非在人数很少的情况下，人们不会为了追求他们的共同利益而采取共同行动。例如，如果有五个大航空公司的CEO们决定，他们想向政府争取一项五亿美元的紧急援助，他们会集中资源雇用一个说客公司，他们异口同声地告诉国会，如果没有这五亿美元，他们的公司都活不下去，而他们集体破产的后果将是可怕的。

　　有谁会站在反面进行游说吗？没有。因为，当这五家航空公司各自得到一亿美元时，普通纳税人的人均损失只是五美元而已，对普通公民来讲，根本不值得为此费那么大劲儿去争斗。

　　在此之上还有一个更深层的问题。民主对选民的反应最敏感，而对金钱反应则最差。选民与捐助者都是当代在世的人类成员，还有一些是在民主中根本没有一席之地的——那些没有组织、没有财产、没有政治选举权利的——包括人类的后代，生态系统，与人类以外的物种。詹姆斯R26;麦迪逊（James Madison）与他的同道们不大可能预测到这种瑕疵。在他们的时代，政治是当代人类种群之间的冲突，而不是人类与其自己的后代之间的、或是我们人类与自然环境中其他物种之间的冲突。但今天的情形已经不同了。

　　如此看来，本章首所引用的亚当R26;斯密的话语的寓意，比他的思想还要更加灰暗。如果政府天然地倾向于资产拥有者，那么失败者就不只是穷人，还有人类的后代、生态体系以及非人类的物种，他们都没有任何资产权。在这儿只有一个正面的消息，即反之也可能成立：如果人类后代、生态体系以及非人类物种确实拥有资产，他们就可能获得一些经济与政治的权力。