议政大会和被选举出来的将军缔造民主雅典的战略。罗马帝国的战略决策机器（如果存在任何半常设的机构的话）直至帝国后期为止，没有在文献资料中留下任何痕迹。在早期“封建”欧洲、中世纪各大君主国和文艺复兴时期君主国的乱糟糟的蛇窟里，统治者和寥寥几个被信任的谋士缔造战略，而无系统分析家和政策选项文件的助益。在理论上，早期现代专制主义国家的君主们同样垄断了战略缔造。西班牙腓力二世、路易十四和弗雷德里克大王之类居高临下发号施令的人物实际上就是这么做的，将他们手下有时是精细复杂的幕僚班子归入咨询角色。然而，在施行早期现代治国方略的越来越富有竞争性的世界上，没有哪个国家能够长久规避中央集权的世袭权力所固有的困境，那就是在统治者提供灾难性的领导，或者根本不提供任何领导的情况下，靠什么拯救国家?

　　两个并非专制主义的强国或准强国没有这个问题。荷兰共和国是经过一次次战争形成的，在这些战争中，商业寡头、贵族将军和海盗船长或交替，或合作地提供战略领导。英国所以兴起为霸权性的海权国家，大有赖于斯图亚特王朝的专制主义要求在1688年终告失败。这使得空前程度地动员土地所有者和商人的金融实力成为可能，使得一小批海军官僚在同关键性的国会人物和利益集团协商的情况下行使非常有效的战略领导成为可能。法国人试图通过一场革命来解决战略领导和其他许多问题，而其君主制政府在七年战争中表现出来的显著的战略无能部分地激发了这场革命。它的自相矛盾的结果，是一场同大半个欧洲进行的、历时22年的灾难性斗争，连同一个独裁制，其主角拿破仑体现了作战的辉煌，以及战略的癫狂。

　　普鲁士走了另一条道路，特别是它1806年在耶拿—奥尔施泰特遭受了决定性的失败之后，这场失败显示了没有弗雷德里克大王之类人物的专制主义的代价。出现了一种实行改革的“官僚专制主义”，以便甚至从君主制的无能之下拯救国家。然而，官僚专制主义并未导致普鲁士战略的官僚体制化。由于普鲁士夹在潜在敌国之间的地理情势，由于它重在战场荣誉的传统，也由于拿破仑只是靠战斗来决定战略问题这一榜样，结果是作战的官僚体制化。老毛奇的参谋本部丧失了战略洞察力，让他们自行其是的话，将军们和国王在1866年本来会继续打到维也纳，使普鲁士一头栽进一场没有希望的联盟斗争中去，那会使世界免却1914年至1945年的三十年战争。但对普鲁士来说幸运的是，俾斯麦缔造了它的战略，而且将外交和武力那么精明地结合起来，以致他取得了中欧霸权，同时却未激起侧翼强国的反对行动。

　　他的成就证明不可能重演。军队在1866年和1870年的胜利使得普鲁士/德国的政治和社会如此失衡，甚至俾斯麦的文职后继者也开始将德国的武力视为消除战略障碍的唯一良方。俾斯麦的成功加强了官僚专制主义，使之甚至不受普选产生的新的帝国议会节制。他去职以后的德国缺乏文职控制，缺乏军种之间的协调，缺乏除参谋本部之外的战略缔造机构，而参谋本部在1912年以后的集体见识是“战争来得越早越好”。到头来，普鲁士官僚专制主义提供了这么一种战略领导：它不如它所取代的弗雷德里克大王的体制那么一致和连贯，而且对伟大领导人的依赖并不亚于后者。

　　30年代的日本帝国是德意志帝国的东亚类似物——与德意志帝国从俾斯麦式的宪政到卢登道夫式的军政关系相类似。它同样没有形成能够避免灾难的决策机制。在发动珍珠港袭击以前无休止的一次次会议上，日本的军事官僚机构表明自己没有能力去构设这么一种国家战略：它提示三个分隔甚远的战区——在其中它们分别面对苏联、中国和美英荷联盟——互相间一种令人信服的关系。日本的武装部队还由于一种极端和特殊形态的官僚权力混淆而大吃苦头，那就是“低层支配高层”，意识形态昂扬的中低级军官由此进一步加速了奔向毁灭的冲动。最后，海军热衷于控制的癖好排除了对于珍珠港袭击之政治方面的讨论。在规划者的头脑里，航母打击力量的进攻目标纯属作战细节，用安全保密帷幕遮盖起来，不仅不让文官和陆军将领们知道，甚至也不让海军自己的情报参谋知道。……

　　“委员会防务”（defense by committee）的先行者是民主制大国，即英国、法国和美国。它们是在迅速的技术变革、愈益严重的威胁、不同军种之间协调的越来越大的需要以及文职官员与“金边大盖帽”龃龉摩擦的环境中这么做的。法国的努力属于暂时尝试，并不成功；法兰西民族的“制度化精神”（esprit de système）没有延展到战略决策领域。在其1914年以前的几年运作里,“最高国防会议”未能提供战略、外交和资源动员之间大为需要的协调。它仅仅是一种非经常性的讨论会，供军界要人与内阁之间进行没有结论的商讨，而且在战时停止了运行。