如何理解“十一五”规划纲要？自从2005年10月18日新华社播发《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》以来，社会各界专家从不同角度给出了许多评论。为了帮助读者更好地从宏观视野把握中国“十一五”规划纲要的整体框架和重要精神，我们着重从宏观经济政策分析的角度对此给予阐述。与此同时，我们也将就“十一五”规划纲要将给中国经济与社会发展带来的深远影响做一简要分析。

　　——“十一五”规划纲要是中国现届政府试图创立新政的最集中体现。作为新中国历史上又一个新的“五年规划”，与过去十个“五年计划”相比，名称上的一字之差带来的是内容上质的区别。过去的“五年计划”主要偏重于经济发展，而“十一五”规划却强调经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的协调发展，第一次把政治文明建设、文化建设和社会建设独立成篇，将“以人为本”写入了纲要中。从这个意义上说，“十一五”规划纲要是一份宣告中国开始进入一个全面建设、全面改革、全面创新、全面开放的新阶段的宣言书，表明中国将以创新的发展模式，走出一条不同于西方发达国家，与中国国情相适应、和历史潮流相符合的发展之路。

　　“十一五”规划纲要作为新时代中国国策最集中的体现，在制定过程中体现了与时俱进的特点：（1）“规划”更好地体现了市场化改革要求。过去的“计划”适用于计划经济时代，在市场经济条件下，政府已不能再通过“计划”来管理市场，而是用制定“规划”来指导、引导经济发展。“计划”事无巨细，而“规划”侧重于宏观性、战略性、指导性和长远性。（2）规划目标更好地体现了政府改革的要求。“十一五”规划纲要草案提出了22个经济、社会发展的主要指标，其中只有8个是约束性指标，而且这8个指标都集中在人口资源环境和公共事业两大领域。过去的约束性指标是政府对其他市场主体的约束，现在的约束性指标则是政府对于自身的约束，是政府在公共服务方面对社会作出的承诺。另外，政府的决策机制也更趋科学，从个人决策转向了集体决策，从封闭决策转向了开放决策。“十一五”规划纲要编制时，政府不仅广泛向社会征求建议，共有几百万人的意见被认真加以研究，其中的许多意见和建议被采纳。国家发改委还面向海内外对“十一五”规划的前期研究课题进行公开招标，这些课题成果后来成为了制定“十一五”规划最重要的参考资料。

　　——“十一五”规划纲要的精神内涵。“十一五”规划纲要内容字斟句酌，句句有分量。要对纲要从总体上予以把握，依我们的学识和水平还是一件困难的事，需要通过不断的学习来加深理解。在借鉴其他专家研究成果的基础上，笔者初步总结了以下四句话来大体概括“十一五”规划纲要的含义：一个主题——持续发展；两根主线——科学发展观和和谐社会观；四个重点——建设新农村、区域协调发展、发展循环经济和科技创新；一个保障——深化改革。

　　“十一五”规划纲要中提出的许多新观点的一个重要背景是，中国在经济和社会这两个领域都开始出现了影响可持续发展的负面因素，于是，缓解有关矛盾，实现经济和社会可持续发展自然而然就成了新一届政府的最高目标。为了实现这一目标，中国必须“落实科学发展观”和“建设和谐社会”。相对而言，前者更偏重于经济领域，而后者则偏重于社会范畴。

　　所谓“落实科学发展观”又有两层意思：一是坚持当年邓小平倡导的“发展就是硬道理”的路线，即中国的一切问题需要而且必须在发展中得以妥善解决，通过增量发展来化解存量的问题；二是发展需要讲科学，科学的发展并不等于一味追求数量、速度和规模等粗放型的扩张和增长，更重要的发展在于寻求高质量和高效益，追求“理性繁荣”。

　　“建设和谐社会”，就必须处理好“效率”与“公平”两条腿走路的问题。在当前情况下，需要重点处理好“公平”拖后腿的问题，以避免陷入“穷人更穷、富人更富”的社会失衡的“陷阱”中去。“十一五”规划纲要注重“机会公平”，也兼顾“结果公平”，以“穷人经济学”作为规划理念，通过体制和政策上的收入分配倾斜和调整，让越来越多的人切实感受到发展成果的现实性和分配的公平性。

　　“十一五”规划纲要中列了六个“必须”，其中，后五个“必须”就是上述“四个重点”和“一个保障”。之所以“漏”了第一个“必须”（即“必须保持经济平稳较快发展”），笔者认为，原因就在于这一条在任何时候都是必须的，没有必要再给予特别强调。而第二到第五个“必须”，要么是新的提法，要么是赋予了更多新的内涵，因而被我们作为重点来关注。我们将在以下章节中进行专门论述。