5．建立有效的制约机制

　　中国经济高速增长的一个重要原动力是地区间竞争，可以讲没有地区间竞争就没有今天的大发展。但是激烈的地区间竞争是在没有有效的制约机制下展开的，在追求经济发展的热潮中，促进地方政府发展经济的激励机制巨大，相反，制衡发展的机制欠缺。没有有效制约机制的地区间竞争造成了许多深刻的问题。

　　以土地问题为例，地方政府所拥有的最大资源就是土地资源。政府通过土地开发不仅可以获得“第三财政”收入，同时提供廉价的土地也是现今招商引资的重要手段。地方政府为了增加财政收入，为了招商引资，正在无节制地进行大规模土地开发。这种现象在中国造成了一方面耕地资源非常珍贵，另一方面土地利用效率却极其低下的矛盾局面。在全国各地的开发区中，一个项目动辄使用数百亩，乃至数千亩土地的现象比比皆是。

　　中国是一个以世界7％的耕地养活全球22％人口的国家，有限的耕地是中国的宝贵资源。然而开发区和汽车普及造成的乱开发、低开发横行，正在大规模地侵蚀有限的耕地。工业化、城市化造成的耕地大规模减少正在严重地威胁中国的粮食保障。

　　此外，由于对政府的土地征用行为缺乏强有力的制约机制，在低水平规划的指导下，城市化正在对旧城区和珍贵历史文物建筑进行粗暴的摧毁，大量有历史文化价值的旧建筑、旧街道、旧城镇被野蛮地破坏。同时，雷同、呆板、缺乏个性、忽视自然、抹煞历史的城镇在全国各地大量复制。这种摧毁和低水平复制所造成的损害规模之大、速度之快史无前例。

　　中国亟待建立一套制约乱开发、低开发的有效机制。

　　（1）土地制度改革

　　得惠于土地公有制，改革开放后中国的城市建设、基础设施建设的速度之快、规模之大堪称世界经济史上的一大奇迹。30年来中国的城市面貌发生了翻天覆地的变化，大批铁路、公路、港口、机场的兴建为经济发展创造了良好的环境。可以说如果没有土地的公有制，中国的城市建设和基础设施建设不可能取得今天的成就。

　　但是从第三章对开发区问题的分析可以看到，土地的公有制存在着许多显著的弊病。

　　首先，通过土地开发获得的利益没有相应地分配给土地的提供者，特别是农民，这些利益的大部分为地方政府和开发商所占有。这种吞噬农民利益的开发模式造成了大量的“三无农民”，导致了土地的浪费和低效率利用。在土地的公有制下，土地提供者的利益没有得到保障。近年围绕土地开发问题，土地的提供者与地方政府之间的冲突在全国各地频繁发生，有时甚至发展成大规模的流血事件。因此中国亟待构建维护土地提供者权益的土地体制。

　　由于对政府的征地行为缺乏有效的制约，政府非常容易征购大量的开发用地。征地的容易造成了对土地的不珍惜，助长了土地的低密度利用和无序开发。

　　土地公有制给地方政府通过土地开发获得高额利益的做法提供了制度上的依据。这种机制不仅激励了无序开发的蔓延，同时还造成了地方财政的不透明，给一部分政府官员提供了贪污腐化的温床。

　　应该说中国已经到了需要从根本上改革土地制度的时期。土地制度的改革必须既考虑土地的公益性，同时也必须考虑个人权益的保障。尊重个人权益是社会发展的制度保障，同时也是对无序开发的有效制约。

　　（2）严格土地利用总量控制计划

　　为了遏制官制土地开发的横行，必须严格土地利用总量控制计划。在中国，虽然存在着土地利用总量计划和维持农地总量的原则，但是却存在着许多漏洞让人有机可乘。例如通过开垦不适合作为耕地的土地，地方政府可以得到将同样规模良田流转为开发用地的许可。因此虽然有土地总量计划和维持农地总量的原则，地方政府主导的土地开发却愈演愈烈，大量地吞噬了优良的农地。

　　为了制约无序开发和保护农地，必须制定严格的土地利用总量计划。许多国家在这一方面有成功的经验值得借鉴12。

　　（3）制定高质量的城市规划

　　在中国，虽然所有城市都有自己的城市规划，但是大多数的规划质量低劣，一味强调盲目扩张。因此本来应该对土地开发起制约作用的城市规划，往往成为助长盲目开发的存在。