为了消除差距扩大给人们带来的对未来的不安，需要建设以义务教育、医疗保险、养老金为主的国民最低保障体制和公共服务体系。需要强调的是，包括医疗保障的社会保障制度和公共服务体系建设不能将农民和城市居民作为两个不同的群体来考虑，不能再人为地构筑新的社会不公平，因此中国的社会保障体制和公共服务体系必须以全民权益平等作为前提来构建。构建全民平等的社会保障体制和公共服务体系是复原被分裂的社会结构的重要环节。当然在短时期内构建覆盖全民的社会保障和公共服务体系是一个相当艰难的任务，但是把全民权益平等作为营建社会保障和公共服务体系的前提本身具有重要的意义。

　　如何提高社会保障和公共服务的水平也非常重要。如果达不到一定水平，社会保障和公共服务本身缺乏意义。

　　为了缓解欠发达地区的发展压力，构建中央财政主导的再分配体制意义重大。现在，义务教育、包括医疗保障的社会保障、基础设施建设的支出已经成为地方财政的沉重负担。特别是在内陆地区，没有足够财力负担这些支出的地方政府为数众多。地方财政的窘迫是造成地方政府乱收费和无节制土地开发的重要原因。为了缓解这种状态，必须改革由地方政府为主负担义务教育、社会保障、基础设施建设的现行体制，提高中央财政在这些领域的投入。通过中央政府向地方政府施行大规模财政转移保证地方行政财权和事权的统一，实现一定力度的地区间再分配，促进欠发达地区的社会经济发展，提高地方政府提供公共服务的能力，确保社会保障的落实和公共服务的均等。

　　中国亟待建立再分配机制，以再分配机制来缩小城乡间、地区间、群体间最终所得差距，防止资本和土地取得过高的分配率，形成旺盛而稳定的国内市场需求，实现社会和谐。

　　相对公平的再分配机制首先应该体现在义务教育和社会保障体制上。

　　（1）义务教育制度的改革

　　现代经济发展的本质是提高社会劳动生产率。社会劳动生产率的提高建立在国民创造财富能力的提高之上，义务教育的普及是提高国民创造财富能力的制度保障。中国的财政投入过去一直倾斜于建设项目投资，今天应该更多地注重教育投资，政府应该认识到只有提高国民创造财富的能力和素质，才能实现社会劳动生产率的提高，才能实现和谐、稳定的社会发展局面。

　　大量农村劳动力进入城市从事现代产业的工作本身是一个高速度、大规模提高社会劳动生产率的进程。从这种意义上讲，城市化是经济发展的巨大原动力。在城市化过程中，劳动力的素质左右着社会劳动生产率的提高。因此城市化不是简单的农民进城，它需要提高进入城市的农村劳动力的素质，使其能够满足工业、服务业等现代产业的要求。教育是使农村劳动力提高素质，步入现代社会生产活动的前提，是人们迈向市民社会的门槛。因此从农业国家向工业国家过渡的关键是提高国民的教育水平。

　　提高国民素质的基本保障制度是义务教育。职业教育、高等教育、终身教育都需要义务教育作为基础，彻底实行高质量的义务教育可以在十几年内培养出一代适应现代化要求的新人。从这种意义上讲，日本明治维新后最成功的政策就是实施了由中央政府负责的全民义务教育制度。这一制度使日本的国民素质从大部分人目不识丁的状态，在短时间内得到了彻底的改善。正是国民素质的提高为日本工业化和城市化的成功奠定了基础。

　　1986年公布的《中华人民共和国义务教育法》在法律上确立了义务教育制度，然而义务教育的责任却落在了地方政府的肩上。1989年财政体制改革使乡镇政府成为一级地方财政，同时农村义务教育的主要支出也成为了乡镇财政的责任。在中央向地方政府的转移支付和补助极少的中国，义务教育的支出给乡镇财政带来了沉重的负担。经济发展在区域上的不均衡造成的地方财政能力的不均衡，更是导致了地区间义务教育水平差距的扩大。欠发达地区财政的匮乏严重影响了义务教育的水平。义务教育对地方财政的压力也加剧了欠发达地区财政的窘迫，更进一步地扩大了地区差距。

　　2002年中国政府将义务教育的财政责任从乡镇上升到县5。然而在大部分县级财政都处于赤字的状态下6，这一改革不仅没有从根本上解决问题，欠发达地区的县级财政却因此更陷窘迫。