为了提高欠发达地区的义务教育水平，必须把义务教育从窘迫的地方财政中解放出来，确立以中央财政为主体的义务教育体制，只有这样才能保证欠发达地区义务教育的质量，实现国民素质的提高，同时改善欠发达地区财政匮乏的结构。

　　义务教育面临的另一个严重问题是农民工子女的教育问题。大量农民工子女由于没有城市户口不能在所居住城市享受义务教育，造成了严重的社会问题。虽然最近一些城市开始允许学校接纳农民工子女，但是为了避免大量农民工子女入学对地方财政造成过重负担，大多数城市都对入学的农民工子女在资格上施行了种种严格限制，控制入学数量。

　　农民工子女教育问题的根本也是来源于义务教育的财政负担机制，只有实施中央政府为主体的义务教育财政体制，减轻城市对接纳农民工子女入学的财政负担，才能彻底解决农民工子女的义务教育问题。

　　2006年公布的新《中华人民共和国义务教育法》明确地记载了中央政府对义务教育的财政负担义务7。中国亟待在法律的基础上建立起以中央政府为主体的义务教育财政负担体制。

　　（2）国民社会保障体制的构建

　　土地、大家族、村落共同体一直是中国传统农村社会的保障机制。以土地为支点，几千年来大家族、村落成员相互照顾生、老、病、死。但是城市化却使人们走出村落，远离家人，进入陌生的、没有血缘和地缘关系的市民社会。因此市民社会要求具备完整的包括医疗保障在内的社会保障制度来保障每一个成员的生、老、病、死。

　　在计划经济时代，中国的福利保障体制是以企业为单位的。中国现行的福利保障也沿袭了以企业为中心的制度。然而在企业的寿命越来越短，人的寿命越来越长的今天，人们显然已经不能将生涯保障托付给企业。此外，企业保障的封闭性极强，只有从属于企业的员工才能享受保障的福祉，这种特性决定了它不是一个公平的保障体制。以企业为中心的保障体制的封闭和不公平同时严重地阻碍着劳动力在企业间、行业间和地区间的流动，妨碍着社会进步和产业结构调整。这种保障制度同时也给企业带来了沉重负担。

　　中国社会保障制度的另一个问题是对农村人口和城市人口实施不同的保障体制。这种制度不仅限制了人口的流动性，同时正在成为分隔社会的新的制度藩篱。

　　因此建立以企业间、行业间、地区间人员流动为前提，公平、开放、稳定的包括医疗保障在内的社会保障体系是中国社会经济健康发展的根本，是市民社会的保障。保障体制同时必须作为再分配机制的一个环节来进行构建，中国亟待通过社会保障体制来缓和正在不断扩大的社会差距。

　　如何形成覆盖全民，实现地区间、行业间、各代人之间相对公平的、稳定的包括医疗保障在内的社会保障体制，是21世纪中国面临的重大课题。

　　为了实现社会保障体制和义务教育体制的改革成功，必须将财政支出的重点从建设投资领域转移到社会保障和公共服务上来。然而近年来在中国的财政支出中，关于社会保障和教育支出的比重却在下降。过去在中国的政策讨论中，没有充足的财政能力，被认为是无法建立理想的社会保障体制和义务教育体制的根本原因。有幸的是今天中国已经拥有了巨大的财政能力，国家财政收入增长迅猛，社会保障体制和义务教育制度的改革已经不再是财政能力的问题，而是政策指向和政治判断的问题8。

　　3．改革财政机制

　　中国经济发展的一个重要原动力是地区间竞争。但是在以利用世界资源和参与国际大分工为前提的发展模式下，有深水港的地区和远离深水港的地区之间在发展条件上存在着天然的差异，这种差异是造成中国地区间不均衡发展的根本原因。无视发展条件差异的地区间竞争扩大了地区间社会经济发展的差距，更严重的是，对缺乏发展条件的地区的发展压力使欠发达地区无视发展条件的制约，盲目追求发展的现象愈演愈烈。盲目追求发展所带来的低水平、重复建设和重复投资造成了大规模的资金浪费、土地浪费、人力浪费和生态环境破坏，使本来就紧缺的地方财政入不敷出。地方财政的窘迫导致地方政府向土地要财政，向收费要财政的倾向越来越严重。这种地方财政对所谓“第二财政”和“第三财政”的依赖造成了严重的土地问题和乱收费问题，引发了深刻的社会矛盾，严重地威胁着中国社会经济的健康发展。