在三大城市群的高速发展和内陆部分地区产业欠缺活力的两极分化现象已经鲜明的今天，需要认真地对待地区间竞争所造成的结构问题。中国经济社会的健康发展需要跳出地区间竞争的发展模式，中国需要在持续发展大城市群、大城市的同时，缓解内陆欠发达地区的发展压力。

　　为了缓解欠发达地区的发展压力，需要对财政结构进行彻底的改革。

　　（1）财政体制改革

　　为了缓解欠发达地区的发展压力，必须构建以中央财政为主体的地区间再分配机制。

　　1994年实施税制改革之前，中国实行的是地方政府将税收的一部分上交中央政府的财税体制。在这种体制下，地方政府向中央缴纳税收的比例各不相同，取决于中央政府的政策意图。这种财税体制中没有包含中央政府平衡全国地区间财政的再分配机制。

　　1994年的税制改革实现了国税和地方税的分离，然而在新的财税体制中也没有地区间再分配的机制。和过去一样，在教育和社会保障关联的支出中，中央政府负担的比重相当少，这一部分的财政支出大多由地方政府各自为政地应对。从表4-1可以看到，在2004年政府的教育和社会保障相关的支出中，中央政府的比例只占6％和8％，地方政府负担了94％的教育、92％的社会保障支出。结果造成从表4-2可以看到的那样，教育和社会保障的费用分别占到了地方财政支出的29％和31％，成为地方财政最大的支出项目。许多地区由于不具备负担教育和社会保障支出的财政能力，长期陷入财政入不敷出的境地。财政的窘迫造成地方政府从收费上要财政，从土地开发上要财政的行为模式泛滥。从这种意义上讲，中国亟待将义务教育、包括医疗保障在内的社会保障、广域基础设施建设的财政负担主体由地方财政改革为中央财政，亟待构建由中央财政向欠发达地区实施大规模财政转移的财税体制。欠发达地区的社会经济发展需要新的财税体制支撑。

　　在从2006年开始实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，中国政府第一次对激烈的地区间竞争提出了结构性的改革。该规划将国土分为四个不同的主体功能区：长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三地区被指定为优化开发地区；有可能发展成为新的成长中心的地区被指定为重点开发地区；第三类主体功能区主要分布在中西部地区，属于优先环境保护和限制开发的地区；第四类是禁止开发地区，主要包括名胜风景区和自然保护区9。中国政府希望通过主

　　表4-1中央和地方财政在教育和社会保障关联支出中的比重

　　（2004年）

　　（单位：％）

　　    全国财政    中央财政    地方财政

　　总支出    100    55    45

　　教育关联支出    100    6    94

　　社会保障关联支出    100    8    92

　　注：1）教育关联支出，包括中国政府财政支出中的教育支出和教育费附加支出两项。

　　2）社会保障关联支出，包括中国政府财政支出中的医疗卫生支出，社会福利救济费，社会保障辅助支出，行政事业单位退休经费等项目。

　　来源：根据财政部《中国财政年鉴2005年》数据制作。

　　表4-2财政支出中教育和社会保障关联支出所占的比重

　　（2004年）

　　（单位：％）

　　    全国财政    中央财政    地方财政

　　总支出    100    100    100

　　教育关联支出    14    2    29

　　社会保障关联支出    15    2    31

　　来源：同表4-1。

　　体功能区制度，限制或者禁止没有发展条件的地区进行盲目开发，缓解地区间竞争带来的问题。然而这一政策需要地区间再分配机制的支持，需要对财政体制进行根本改革，增加地方税种，增加由中央向地方的转移支付，实施强有力的地区间再分配。