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TPP的特点、影响及对策建议

作者:吴敬琏   出版社:中信出版社  和讯读书
  国家发改委对外经济研究所副所长 吴涧生

  TPP(跨太平洋伙伴关系协定)是由美国主导、日本等12个国家共同参与谈判的一项多边自由贸易协定.

  进入21世纪以来,由于世界贸易组织多边贸易体制进展缓慢,多哈回合贸易谈判陷入停滞.与此相对照,FTA(全球区域性自由贸易协议)呈现出迅速发展的态势.随着中国-东盟、韩国-东盟、日本-东盟等FTA的成功签署,亚太地区逐渐成为全球FTA的中心.受此影响,新西兰、新加坡、文莱、智利四国于2005年共同签署了TPSEP(跨太平洋战略经济伙伴关系协定),这也是TPP的前身.

  国际金融危机爆发后,出于应对危机和美国战略利益重心转移的需要,加上美国反恐战争和伊拉克战争基本结束,奥巴马政府于2008年11月宣布美国正式加入.在美国的主导和推动下,TPP谈判进入快车道.在随后的几年里,越南、秘鲁、澳大利亚、马来西亚、加拿大、墨西哥、日本等国家相继加入谈判,从而使TPP成员国的数量由最初仅有4个迅速扩大到目前的12个.截至目前,TPP先后举行了19轮谈判和多次部长级会议.2015年10月5日,新一轮TPP部长级会议在美国亚特兰大结束,谈判各方最终达成妥协,同意大幅降低货物贸易关税和非关税壁垒,未来一个时期大约有1.8万种商品关税将逐步削减或完全取消;同时,对原产地规则、贸易救济、投资、服务、电子商务、政府采购、竞争政策、国有企业、知识产权、劳工、环境、能力建设、中小企业、监管一致性、透明度和反腐败、发展及争端解决等领域进行统一规范.其中,农产品市场准入、汽车业原产地规则、制药业知识产权保护期限是此前多轮谈判的主要焦点.为了保障相关条款的有效实施,TPP成立了跨太平洋伙伴关系委员会,并就能力建设、竞争力、发展、中小企业、监管一致性、争端解决等领域设立了专门委员会.

  TPP的主要特点与现有的各类FTA相比,TPP具有以下三大显着特点.

  一是广覆盖.TPP的12个成员国遍布北美、南美、东亚、东南亚和大洋洲,横跨太平洋.据国际货币基金组织数据测算,2014年TPP成员国的经济规模占全球经济总量的36.21%,其贸易规模占全球贸易总量的27.64%.这些国家中,既有人口大国,也有人口小国;既有资本主义国家,也有社会主义国家;既有基督教国家,也有佛教国家,还包含儒家文化圈;既有发达国家,也有发展中国家;既有以制造业为主导产业的国家,也有以资源为主导产业的国家.TPP主张全面市场准入,取消或削减所有货物和服务贸易以及投资的关税和非关税壁垒,促进区域内生产和供应链的发展.

  二是宽领域.TPP条款超过以往任何自由贸易协定,既包括货物贸易、服务贸易、投资、原产地规则等传统的FTA条款,也包含知识产权、劳工、环境、临时入境、国有企业、政府采购、金融、发展、能力建设、监管一致性、透明度和反腐败等亚太地区绝大多数FTA尚未涉及或较少涉及的条款.TPP倡导包容性贸易,加强成员国的合作和能力建设,帮助中小企业了解并利用好相关条款,以确保规模不同的经济体和企业均能够从中获益;同时,注重解决数字经济和国有企业带来的新的贸易挑战,促进创新能力、生产力和竞争力的提升.

  三是高标准.作为亚太经济一体化的重要平台,TPP虽然本质上仍属于FTA范畴,但其协议内容和标准均显着超过现有FTA的水平.TPP的"高标准",在很大程度上体现了美国的自由贸易理念及其战略利益诉求.第一,在货物贸易领域,要求最终实现全部贸易品零关税;在服务贸易领域,采用了"准入前国民待遇+最惠国待遇+例外条款"这一自由化程度较高的方式,即对所有服务部门均给予准入前国民待遇和最惠国待遇,仅对国防、金融、航空等少数特殊服务业设置例外条款.而且,在服务贸易、金融服务、投资等领域均采用"负面清单"的模式.第二,在知识产权领域,TPP在地理指标、版权保护、反规避责任、专利保护、药品定价等方面提出的标准也明显高于世界贸易组织《与贸易相关的知识产权协定》(TRIPS)的水平.以药品专利保护为例.美国在TPP谈判中最初希望给予生物制剂12年的专利保护期,却遭到了其他缔约方的反对,最后只好妥协,将保护期缩短至8年.新西兰等缔约方认为,对专利过度保护可能会阻碍创新和仿制药生产并有损TPP内发展中国家的利益.第三,TPP中专门增设了劳工和环境条款,并与贸易挂钩,通过强加于别国较高的劳工和环境标准等,将有助于美国借此对其他成员国特别是发展中国家出口产品实施贸易制裁,以达到维护其自身利益的目的.第四,TPP还针对国有企业单列一章,主张取消对国有企业的政策支持、财政补贴和其他福利待遇的贸易条款,包括对国有企业海外投资所给予的特惠融资措施、保护外国私营企业经济活动、撤销政府采购的优惠偏好等内容.这些规定对现有成员国影响可能并不很大,但对拥有众多国有企业的中国来说,短期内将难以承受.

  TPP对我国的影响作为TPP非成员国,我国受到的负面影响是复杂而多元的.主要体现在:

  (一)TPP短期内给我国带来贸易转移效应,但对我国经济的整体影响仍相对有限.受成员国之间减税及原产地规则的影响,成员国更倾向于从自贸区内成员国进口,从而对一些非成员国来说会产生一部分贸易投资转移.TPP生效后,由于绝大部分关税将取消,少部分关税也将逐步削减,这将使我国遭受部分贸易转移损失,并对外贸发展构成不利影响,进而导致国内消费、投资、劳动力需求下降.TPP实施的统一原产地规则可能与北美自由贸易区要求的65%接近,即65%的零部件是在其成员国境内生产的最终产品,才能享受零关税.

  受此影响,我国贸易转移效应更加明显,一部分外资和产业也将从我国转移到TPP成员国.综合有关机构测算结果,2025年前我国不加入TPP,将导致GDP年均下降0.3个百分点左右,消费和投资下降0.2个百分点左右,进出口下降0.4个百分点左右.从长期看,随着我国改革开放的不断深化以及综合国力和国际竞争力的大幅提升,加之我国"一带一路"战略和自由贸易区建设的稳步推进,未来TPP对我国整体经济和产业的负面影响将是有限的和可控的.实际上,这也是由我国在全球经济中拥有的贸易大国和制造业大国地位所决定的.

  (二)TPP加大我国推进体制改革的紧迫性,从长期看可能演变成对美国等发达国家有利的国际治理新规则.一方面,TPP非传统条款将导致国内企业成本增加和国外制裁增多.第一,知识产权条款将以往免费获取的专利变为必须付费,无法运用强制许可、专利撤销手段使用发达国家的专利,增加企业引进先进技术的成本,也不利于企业开展模仿创新和产品升级.第二,TPP列出的劳工条款,实际上为发达国家对中国等非TPP成员的发展中国家实施贸易制裁提供了便捷通道或筹码.第三,环境条款与劳工条款类似,也为发达国家实施贸易制裁提供了借口,不利于我国相关产品的出口.第四,政府采购条款要求对各成员国企业采取无歧视原则,可能阻碍我国运用政府采购工具支持国内重点产业发展,甚至会对新能源汽车等战略性新兴产业发展构成冲击.第五,国有企业条款要求除提供公共产品的少数行业外,国有企业不得享受任何政策支持和优惠待遇,我国钢铁、化工、金融、物流、通信等拥有大型国企较多的行业有可能成为实施该条款的"重灾区".

  另一方面,TPP条款有助于美国重塑全球经济治理新规则,也有助于美国以此为平台推进亚太自贸区建设和区域经济一体化.随着TPP的生效,未来亚太地区参与国有可能不断增多,这势必会形成包括全球主要商品消费市场和供给市场的大型自由贸易区,可能会对世界贸易组织现有框架下的多边贸易体制以及各类双多边自由贸易协定形成一种颠覆性冲击,进而形成一套由美国主导的全球经济治理新规则.更为重要的是,TPP涵盖环境保护、劳工权利、知识产权、竞争政策、争端解决等有利于美国的诸多条款,新规则一旦建立起来,美国必将成为最大的赢家和受益者.从中长期看,TPP的持续推进,最终可能逐步演变为国际经贸新规则.这无疑会对我国国内体制和相关规制构成较大的压力和挑战.

  (三)TPP导致亚太合作格局不确定增多,从长期看可能会推动我国与周边大国新型关系的重构.美国在推进TPP上"高调说、高调做",目的是在政治、军事、经济上"重返亚太",以谋求更大的利益.过去十多年来,我国积极参与推动东亚经济合作,取得了明显实效,而美国的介入将会影响到我国在该地区主导作用的发挥.随着TPP的达成和生效,我国面临的不仅是经济上的损失,而且是与东亚经济合作中影响力的削弱.特别是,美国与其亚太地区政治安全盟友关系的进一步巩固和强化,将会恶化我国周边乃至更大范围的地缘政治环境,甚至会危及我国长期谋求的和平发展外部环境.

  我国与日本、韩国、东盟等周边国家有着密切的经贸关系,TPP的出现以及美国"重返亚太",为这些国家谋求自身利益最大化提供了一条额外的路径,导致我国处理好与这些国家关系的难度加大.就中日关系而言,如果没有TPP,没有美国"重返亚太",中日韩自贸区的前景可能会更好,中日关系也会相对单纯一些.就中国与东盟关系而言,近年来,随着TPP的推进,加之南海局势波澜起伏,我国与东盟关系也趋于复杂化.历史地看,东盟更倾向于与区域性大国单独签署FTA,以借助大国平衡外交实现自身利益最大化.目前,虽然新加坡、文莱、越南、马来西亚已加入TPP谈判,泰国也向TPP伸出了橄榄枝,但东盟作为一个整体,尚未对TPP做出明确表态,这对我国是有利的.下一步,如何利用好"10+1"等合作框架与机制,无论是对于深入实施自由贸易区战略、打造"10+1"升级版,还是对于强化周边国家关系、营造良好稳定的周边环境,都是一个重大的现实考验.就中印关系来说,印度在冷战期间一直奉行"左右逢源"的取向,短期内会更多注重自身的利益诉求,单方面倒向美日的概率并不大.在当前的形势下,随着TPP的达成以及钓鱼岛、南海等问题不断升温,未来我国在实施"一带一路"战略和推进自由贸易区建设上可能会面临更大的困难和挑战.

  主要对策建议(一)准确把握TPP的趋势和影响一是要冷静看待TPP.针对TPP带来的复杂严峻挑战,我们要在战略上藐视、战术上重视.作为世界第一大出口国,第二大进口国,第三大对外投资国,拥有13亿多人口的庞大市场,TPP要取得最终成功,离开中国的参与和支持将是难以想象的.下一步,关键在于保持战略定力,趋利避害,沉着应对,综合施策,积极主动地推动全球区域经济合作特别是亚太区域经济合作,努力营造对我国有利的亚太区域合作新格局.

  二是要客观看待TPP.针对TPP带来的负面影响,我们既不能夸大和高估,也不能忽视和低估.一方面,要看到短期内它对我国负面影响的有限性和可控性;另一方面,也要看到TPP的高标准、新规则代表了经济全球化的发展方向,超出了我国的发展阶段和水平,未来我国在这方面将面临巨大压力和严峻挑战.

  三是要辩证看待TPP.若不考虑地缘政治安全等因素,加入TPP对我国也是有积极意义的,并非都是不利影响.从一个较长时期看,TPP是一个推动亚太经济一体化的助力泵和加速器,对我国形成很强的倒逼和示范效应,将有利于我们增强全面深化改革和全面提高开放型经济水平的主动性和紧迫性,也有利于我们更好地适应和参与塑造国际经贸新规则.

  四是要理性看待TPP.作为推动亚太自贸区(FTAAP)和亚太经济一体化的重要平台或"亚太路径",TPP与我国支持和倡导的"10+1""10+3"和"10+6"(RCEP)等多边自贸区战略或"东亚路径"之间是具有竞争性的,但两者可以相向而行、相互促进、共同发展.未来5~10年乃至更长时期,两者有望走向趋同和融合,甚至殊途同归.对于我国来说,在东亚合作路径和亚太合作路径走向尚不明朗之前,短期内可不加入TPP.但从长远看,我们要切实统筹好两者的关系,准确把握我国加入TPP谈判的可行性和有利时机,力争将参与TPP谈判作为我国推动整合亚太区域合作、实现亚太梦想的重要契机.

  (二)认真下好"先手棋"目前,我国与东盟、智利、瑞士、新西兰、韩国、澳大利亚等22个国家和地区达成了14个自贸协定.下一步,要加快推动国内规则与国际高标准接轨,大力促进体制机制创新,以"准入前国民待遇"加"负面清单"的投资管理模式为基础,加快同沿线国家和地区商签双边投资协定,大力推进自贸区建设,形成以周边国家为基础、辐射"一带一路"、面向全球的高标准自由贸易区网络,为我国参与全球经济治理、适应和塑造国际经贸新规则抢占先机,赢得主动.

  一是切实做好相关应对预案.密切跟踪TPP发展态势,深入开展对TPP内容和标准的分析研究,全面、系统、动态地评估TPP对我国产生的各类影响,特别是对国内重点行业或关键领域的重大影响.在此基础上,抓紧从战略层面上研究相关应对预案,为有效对冲和化解TPP的预期负面影响做积极准备.

  二是加快提升现有自贸区水平.不断强化中国内地与港澳台的经贸合作,逐步整合为涵盖内地与港澳台的自贸区;着力打造中国-东盟自贸区升级版.

  对于我国与新西兰、智利、秘鲁等国已签署实施多年的自贸区协定,可通过适当增加议题和提高标准的方式来提升质量和水平.同时,要切实建设好中国上海、福建、天津、广东自由贸易试验区,抓紧探索形成可复制、可推广的经验和模式,加快向中西部地区扩大试点范围.

  三是积极推进自由贸易区建设.积极推动与相关重点国家及TPP成员国开展自贸协定谈判.抓紧考虑与文莱、马来西亚、越南等国在东盟自由贸易区(CAFTA)基础上再商签更优惠的双边自贸区(称为CAFTA+).以中韩自贸协定为杠杆,撬动并促成中日韩自贸区谈判,力争早日形成"10+3"自贸区大格局.与有关国家共同推进区域全面经济伙伴关系协定谈判,力争早日达成共识.

  同时,积极推进中国-海湾合作委员会自贸区、中国-挪威自贸区及中国-斯里兰卡自贸区谈判.抓紧启动与加拿大、墨西哥、欧盟、俄罗斯、印度经济体开展双边自贸协定谈判.加快推进中美双边投资协定谈判,尽早启动中欧双边投资协定谈判.

  四是大力实施"一带一路"战略.坚持"合作共赢、开放包容"的丝路精神,秉持"亲诚惠容"的周边外交理念,以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通为主要内容和有力抓手,扩大同沿线各国的战略契合点和利益汇合点,有序推进陆海统筹、东西互济的商品资源物流大通道建设,加快同周边国家和地区基础设施互联互通,不断推动双多边经贸投资合作上水平.

  加快培育和提升我国企业参与和引领国际合作竞争新优势,着力推动国内优势产业向全球产业价值链中高端迈进,不断强化我国对区域合作进程的主导性影响,与沿线各国共同打造政治互信、经济融合、文化包容、安全互助的利益共同体、责任共同体和命运共同体,不断拓展我国未来发展战略空间.

  (三)正确处理与主要大国的关系坚持以合作共赢为核心,积极与全球主要大国构建新型大国关系,把推动构建基于相互尊重、合作共赢的中美新型大国关系放在更加重要的位置,为我国继续抓住和用好重要战略机遇期创造更有利的外部环境.当前和今后一个时期,在美国"重返亚太"的现实背景下,应当采取"东拉、南拓、西稳、北进"的策略."东拉"即拉住韩国和日本,核心任务就是以中韩自贸协定签署为契机,加快推动中日韩自贸协定谈判,并在具体条款上体现各方利益诉求和我国的包容合作精神,为建立"10+3"奠定基础."南拓"即拓宽深化与东盟的经济合作,把各个领域的功能性合作做实做深,着力打造中国-东盟自由贸易区升级版;巩固和提升与台港澳的经济合作,不断丰富拓展海峡两岸经济合作架构协议(ECFA)、《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)的内容,树立良好示范效应."西稳"即稳定与印度的关系,要按照"以经促政"的思路,进一步加强中印两国相关战略的对接,不断深化在能源、基础设施等重点领域的务实合作."北进"即利用俄罗斯对我国战略倚重加大的契机,进一步深化与俄罗斯的全方位战略协作伙伴关系,以共同应对美国"重返亚太"对我国形成的政治、经济和安全压力.

  要运用好上述策略,关键在于三个方面.一是要妥善处理好中美日三角关系.目前,这种三角关系正在加速调整和演化,我国与日本是战略对抗多于战略合作,而与美国则是战略合作多于战略竞争.今后,应努力形成中美关系强于中日关系的格局,逐步推动形成"你中有我、我中有你"的良性互动局面.

  日本加入TPP的政治考虑大于经济收益,主要战略意图是加强和美国的联盟关系.当前,我们关键是要加快推动中美双边投资协定谈判,力争取得实质进展.

  二是要积极利用好中美欧三角关系.目前,虽然美国与欧盟已决定开展"跨大西洋贸易与投资伙伴协议"(TTIP)谈判,但美国"重返亚太"对欧洲具有排他性.众所周知,欧洲和美国在国际舞台上是综合实力最为接近的两大经济体,在中国与美、欧力量对比悬殊且存在一定竞争的情况下,我们可以利用这一因素,围绕共建"一带一路"、亚投行运营、新兴产业发展等方面积极与欧洲国家特别是与欧盟成员国开展对话与合作.除加强能源、产业、投资、金融、科技等领域的合作外,还应积极探索与欧盟开展自贸区谈判和双边投资协定谈判的现实可能性,进一步拓展我国区域经济合作战略空间.

  三是要准确把握好中美俄三角关系.我国与俄罗斯在很多全球性问题上有着共同的立场,不存在明显的战略对抗,加强与俄罗斯之间的合作应是我国周边外交的优先方向.在当前美欧对俄罗斯实行战略挤压和多轮经济制裁的情况下,俄罗斯与我国加强合作的意愿空前提升,双边关系也步入历史最好时期.

  我们要利用好这一新机遇,全面深化与俄罗斯的合作,着力夯实我国与俄罗斯的政治经济安全合作基础,坚持把中俄双边经贸投资产业合作放在发展两国关系的重要位置,加强我国"一带一路"战略与俄罗斯主导的欧亚经济联盟战略的对接,不断拓展和深化两国在能源安全、基础设施、经贸投资、气候变化和国际金融体系改革等领域的务实合作.

  (四)抓紧练好"内功"TPP对我国提升在亚太区域合作的地位和影响力已构成现实的压力和挑战,并在一定程度上对我国国内改革与发展形成一种倒逼压力和示范效应.现阶段,我国经济的发展水平和开放程度还难以适应TPP的新规则和新要求,与其盲目应对谈判,不如抓紧研究相关应对预案,着力强化"内功",抓紧为适应和塑造未来全球经贸投资高标准和新规则做准备.这应是我们应对TPP的根本之道.

  当前,我国经济发展进入新常态.面对这一新形势,我们必须积极主动作为,未雨绸缪,苦练内功,变压力为动力,化挑战为机遇.一方面,全面深化重点领域和关键环节的改革,不断释放改革红利与发展活力.加快转变政府职能,进一步深化行政审批制度改革;加快完善现代市场体系,积极推行市场准入"负面清单"制度,建立公平、开放、透明的市场规则,使市场在资源配置中起决定性作用;加快深化国有企业改革,充分发挥非公有制经济作为市场经济重要组成部分的作用,积极发展混合所有制经济.另一方面,大力实施创新驱动发展战略和"中国制造2025",加强知识产权保护,促进科技与经济紧密结合,通过科技和制度创新加快推动经济发展方式转变、经济结构调整和产业转型升级,不断完善政府采购、劳工、环境、知识产权保护等相关政策,着力提升我国综合国力、国际竞争力和国际影响力,努力推动我国经济发展再上新台阶.这既是我们采取"东拉、南拓、西稳、北进"策略的基石,也是我国更好地参与全球经济治理的重要前提.

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