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“体制集权”非“个人集权”

作者:郑永年   出版社:中信出版社  和讯读书
  党的十八大后的一年主要是加强党的领导并反腐,为接下来的改革做好准备。

  十八届三中全会强调经济社会领域的市场化,四中全会,法治是当仁不让的主旨。我认为习近平总书记的目标不仅是做好两个任期,而是在规划下一个30年中国发展的蓝图——此思路在这两年的改革中已能捕捉。

  中国已进入后强人政治时代,特点是政治利益多元化。在这种背景下,中国会出现有利于整体利益的正式制度,以及为一些个别利益服务的非正式制度,如果后者压倒前者,那么危机就不可避免,因此正式制度体系需要新的顶层设计。

  现在可以看到,中央成立的各领导小组是属于政治局常委级别的“顶顶层”设计,此外还有重新设定全国人大的作用、强调落实法治,并且改进司法制度。这些都是顶层设计,都是为了整体国家民众之利益。

  顶层设计重在最高领导机构的权力结构重建。十八大之前,中国最高领导机构处于分权状态,被称为“九龙治水”,高层的权力涉及9个常委,每个人管一块,这种分权对中国来说很不好,每个常委在自己的领域拥有绝对权力,相当于高层的“分封制”,因此就出现了周永康的例子。

  分权也有实际效用的差异,邓小平当年的地方分权令地方和企业改革动力充足——这是有效分权。相较之下,十八大之前应称之为“分散”而非分权。如果西方是三权分立,那么此前中国是“九权分立”,十八大之前的国家管理低效,我想这一点政治局常委自身也有体会——他们十八大之前就在政府中。

  十八大后,这种“分散”状态已经被打破,改变的方式即为“集权”。有人担心是否重现过去毛泽东时代的领导个人集权,但我认为现在是体制上的集权而非个人的集权。

  以习近平担任组长的4个领导小组而言,以前的领导小组也很多,但是组长、副组长以及运作方式完全不公开。相比之下,现在都正式公开了,正式化意味着可以制度化,非正式的组织很容易成为个别领导人操作权力的媒介。

  新的最高权力运作改变了过去各人管一块的模式。在4个最高领导小组中,习近平是组长,李克强是副组长,其他常委分配到不同的组中,有效提高了协调性。不然中国好多事情都没法协调,外交不协调,内政不协调,利益掣肘之下难以推动改革。

  同时出彩之处还在于有人出来承担责任了,习近平站出来表示承担组长一职。在总统制和内阁制的国家中,总统和首相都是负责人。有官员曾私下对我称赞“集体总统制”好。但是任何制度都得有人出来负责,以前的分权制度没有人负责。

  因此,现在的制度化集权非常好。十八大后习近平表示“肉吃完了要啃骨头”。20世纪80年代大家都很穷,穷则思变。现在要改革,既得利益群体不想改,他们过得很好。此时,只有集权才能打破改革所面临的最大困难:打破寡头。

  

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