二、总理各国事务衙门权限和官制的确定

　　总理各国事务衙门（简称“总理衙门”）的权限和官制在设立之初都是比较单一的。按照1861年咸丰皇帝所确定的体制，总理衙门只是一个“专管中外一切交涉”的机构，而且还是一个临时性的机构，“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤”；也不允准奕所提出的“总理各国事务衙门以王大臣领之”，军机大臣兼领其事、一并兼管的要求，贾桢等：《筹办夷务始末（咸丰朝）》卷七十，19页，北京，中华书局，1979。不给总理衙门大臣以军机大臣兼理的正式名义。

　　祺祥政变以后，总理衙门的体制发生了重大变化，主要掌权的军机大臣都兼领总理衙门大臣。奕、桂良、文祥三人以军机大臣兼管总理衙门，特别是奕既领袖军机又领袖总理衙门，开始形成“办夷之臣，即秉政之臣”的格局。吴相湘：《晚清宫廷实纪》，122页，录同治十年正月二十六日奕手缮密折。这种军机大臣与总理衙门大臣合而为一的体制后来进一步发展，在1876—1881年间，以至于所有军机大臣全部兼管总理衙门事务。与此同时，总理衙门大臣的人数也从祺祥政变以前的3个管理大臣、2个帮办大臣，增加到7—11人，他们大多系各部院的尚书、侍郎等堂官兼任，钱实甫：《清季重要职官年表》，46—49页，北京，中华书局，1959；《清季新设职官年表》，2—7页，北京，中华书局，1961。几乎汇集了内阁各部院的代表，而且一切有关洋务的事项都得在此决定。因此，总理衙门不仅与军机处同“寄天下之重”，并称“两府之地”，“互为表里”，张佩纶：《涧于集•奏议》第2卷，72、76、77页，丰润涧于草堂张氏，1918。甚至为军机处所不如。

　　至于总理衙门的权限，1898年（光绪二十四年）该衙门大臣奕劻曾陈述道：“我朝庶政分隶六部，佐以九卿，嗣因交涉日繁，复特设总理各国事务衙门，专办外交及通商事件。如法律隶刑部，税计、农商、矿政、造布事隶户部，学校事隶礼部，工务事隶工部，武备事隶兵部，铁路、邮政、游历、社会等项，亦均由臣衙门随时筹办。”继而又有刑部郎中沈瑞琳总括其职权说：

　　该衙门之设也，……不仅为各国交涉而已，凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门主之，而兵部武库、车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门论理，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。国家档案局明清档案馆：《戊戌变法档案史料•添裁机构及官制吏治》，7—8页、179—180页，北京，中华书局，1958。

　　由此可见，总理各国事务衙门实质上是清廷的一个办理一切洋务新政的最有权力的专门机构。它所承办的事务涉及外交、军事、吏治、工商、交通、财政、教育等，几乎包括了所有的军国新政大事。它所拥有的权力也是其他机构不能相比的，它既有军机大臣兼管，又有六部大臣兼职；既有决策之权，又有实施之责。因此可以说，掌管总理衙门的奕等人掌握着清廷的最高军政实权，如果他们既有才能，又有“借法自强”的志向，应该说是可以大有所为的，但实际上并非如此。

　　对于奕等人，时人的评价是身无大才、心无大志的平庸之辈。李慈铭说奕是：“少年不学，于大体。”李慈铭：《越缦堂日记》第5册，25页，上海，商务印书馆，1920。曾国藩的评论是：“极聪明，而晃荡不能立足。”赵烈文的评价是：所怀不过“随事称量轻重，揣度形势之才”，“浅智薄慧、涂饰耳目之技”，“至己为何人，所居何地，应如何立志，似乎全未理会……身当姬旦之地，无卓然自立之心，位尊势极而虑不出庭户，恐不能无覆之虞。”地位仅次于奕的文祥，是军国大事的主要谋划者，但“凡事文皆为政，恭画诺而已”。曾国藩评价他说：“规模狭隘，亦不知求人自辅”，是一个眼光短浅、刚愎自用之人。赵烈文：《能静居日记》，同治八年五月二十八日、同治六年七月初九日、同治七年二月十四日、同治八年五月二十八日。奕集团的第三号人物宝鋆，只不过是奕的“连姻致好”、嬉食同伴，“在署（总理衙门）惟终日谐笑，群目之曰‘小小菜’，以恭邸无之食不甘也”，曾被人参劾为：“托于和光玩世之为伴食自甘”，“在危疑扰攘之时，畏难巧卸，不恤成败……全无至诚忧国之色”；陈宝琛：《陈文忠公奏议》上卷，32页，闽县螺江陈氏，1936。“鄙正论为无知，视国事如儿戏”。邓承修：《语冰阁•奏议》第2卷，11页，邓氏，1918。李鸿章则多次批评他们所做之事“尚是敷衍目前之计”，均是一群“梦梦”，对许多自强之事“懵然不知”；军机处和总理衙门实际上“无主持大计之人”。《李文忠公全集•朋僚函稿》卷十二，21、26、28页；卷十五，34页，文海出版社，1980。最后，慈禧太后在1884年罢斥奕时也指责他说：“始尚小心匡弼，继则委蛇保荣，近年爵禄日崇，因循日甚，每于朝廷振作求治之意，谬执成见，不肯实力奉行。”朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1675页。