第二节　地方权力强势的形成

　　一、督抚军政权力的扩大和定型

　　自太平天国起义之后，清朝地方政府的首脑——总督和巡抚以镇压太平天国起义的需要为借口，竭力扩展自己的权力，形成所谓的“战时型督抚”体系，参见龙盛运主编《清代全史》第7卷，348—353页。使地方政府的自主权力明显扩大。太平天国起义被镇压以后，这种在战争中扩大起来的督抚权力不仅继续保留下来，而且成为定制，正式形成地方权力的强化态势。这种强化态势主要表现在军事权力和人事权力两个方面。

　　在军事方面，督、抚不仅仍拥有军权，而且有所扩大。清军攻下太平天国首都南京以后，清廷企图裁撤由督、抚控制的湘、淮军等勇营，以削弱其军权，恢复和加强由中央政府直接控制的绿营兵制，但绿营兵制已经腐败不堪，欲精强而不能，不得不继续依靠而保留勇营。1864年8月17日（同治三年七月十一日）清廷借御使陈廷经的条陈中“安置勇丁”一条，要曾国藩、李鸿章等将勇丁“酌量挑补(绿营)兵额，(其余)遣散归农”。《清实录》第47册，397页，北京，中华书局，1987。但实际上，因太平军余部尚存，捻军方兴未艾，仍需湘、淮军为之镇压，被遣散者只有清廷疑忌最深、曾国藩自虑最多的曾系湘军，其余则时散时集，特别是淮军则大部保留，并倚为军事主力。1868年捻军刚被消灭，清廷就要求裁撤镇压捻军的淮军，谕令李鸿章立即“将在营兵勇概行移撤大河以南，妥为钤制”，“分别次第凯撤”。《清实录》第50册，285、293页。但也没有完全实行，淮军保留了一半，接着因支援镇压贵州、陕西民变而有所扩充。1870年（同治九年）天津教案发生后，又调淮军支援京畿防务，并于事后继续保卫京畿。1871年清廷再度发起重建绿营之事，其谕旨说：“军兴以来，舍兵用勇，本系权宜之计。而勇丁遣撤，易滋事端，流弊日甚。若不将绿营及早整饬，致国家费千百万帑项，养之于平日，不能用之于临时。……著各直省督、抚，将所管各营，设法整顿，限奉旨后六个月，将如何汰弱募强，如何分日操练，及各省可得有精锐士卒若干之处，详晰奏闻。……总期实事求是，变疲弱为精强，不得空言粉饰，以至有名无实。”《清实录》第50册，1116页。但其结果还是有名无实，兵未见其强，勇亦实无裁撤。十数年后奕等人说：“大乱既平，亟复兵额，以循旧制，而办防则仍请募勇以代兵。就沿海论，敌兵登陆，既非各营汛散碎之兵所能扼防，就内地论，土匪揭竿，亦并非各营汛疲软之兵所能扑灭。兵部按数十万绿营之军籍，而临敌不得一兵之用。”中国史学会：《洋务运动》（三），526页，上海人民出版社，1961。谕旨下达之初，各省督、抚不得不以一奏敷衍塞责，风头一过，依然是以勇代兵，甚至抗旨批评朝廷的重建绿营兵制政策，是“转撤制胜之勇，而复用无用之兵”，沈葆桢：《复奏洋务事宜疏》，见葛士编《皇朝经世文续编》卷一百零一，《洋务通论》上，12页，台北，文海出版社，1972。或者直接奏请裁减制兵，化兵为勇。

　　清廷虽然可以强迫督、抚恢复绿营兵制，却不能改变绿营的照旧腐败，也不能阻止督、抚的招募勇营。由于绿营兵不能改变其腐败状况，战斗力低下，加之由朝廷直接统一指挥，不如由督、抚自招自统的勇营状况较好、调用自如，因此，尽管清廷三番五次地下旨裁勇，但勇营既不可能全裁，遇事又不能不随时招募新勇，况且督、抚也喜用勇营，而不喜用绿营。结果使朝廷统管的绿营和督、抚分管的勇营同时存在，在实际上形成两种兵制并存的局面。据樊百川的研究，1882—1883年间，全国约有勇营兵额20万，同时绿营兵额也在40万以上；到1885年（光绪十一年）时，经过中法战争，勇营兵额增至54万上下，中国史学会：《洋务运动》（三），526页、541—542页。详见樊百川《清季的洋务新政》第2卷，872—875页。大大超过绿营兵额。

　　在勇营的影响下，清廷从1862年起在直隶开设“练军”，即从绿营中抽调一些士兵，聘请外国军官教练洋枪炮，企图改造绿营，增强战斗力，但最终也成为勇营的附庸。在开始的几年，练军的效果甚微，直到1868年9月曾国藩调任直隶总督以后，直隶的练军才有所起色。1870年，曾国藩“比较湘军、淮军旧章，参酌增损”，曾国藩：《曾文正公全集•奏稿》卷二十九，14页，台北，文海出版社，1966—1982。制定练军章程。其主要内容是：第一，全照勇营制度，由练营主政，将练军同绿营兵制分离。内中规定：“嗣后一兵挑入练军，即将本营额缺裁去，练军增一兵，底营即减一兵。无论底饷、练饷，均归一处支放，或因事斥革，即由练营募补，底营不得干预。”第二，调湘军战将训练和指挥练军，把练军控制在湘军之手。章程规定：“就本营之弁兵”，“调南人之战将”“练北人之新兵?；平日教练、“发饷、挑缺、主持赏罚之人”，即将来“临阵往来指挥号令之人”。第三，以裁勇添练之名，加强对练军的控制，增强勇营的力量。曾国藩提出：部分裁撤旧有练勇，但“以裁勇之银，添作练军之费”。曾国藩：《曾文正公全集•奏稿》卷二十八，19、35—36页。第四，采用武器新旧兼有，“火器现用抬枪、鸟枪，将来或改用洋枪”；“马、步各营，均已(以)半用洋枪，半用长(刀)矛为得力”。《曾文正公全集•奏稿》卷二十九，15—17页。曾国藩的这一做法，实质上是把练军湘军化、勇营化，也具有化兵为勇的性质。按《清史稿》的说法，“练军虽在额设制兵内选择，而营哨饷章，悉准湘、淮军制，与防军同”。《清史稿》第132卷，3930页。樊百川则认为：“直隶练军所用之将，皆由曾国藩自南方调来，他们只感曾国藩提拔之恩，而不知有朝廷。于是绿营‘将皆升转’，按一定程序由朝廷铨选、升补的制度，便行作废。练军实际成了直隶总督专有的军队。” 樊百川：《清季的洋务新政》第2卷，884—885页。